La tierra y los de afuera: notas sobre la constitucionalidad de un proyecto
Por Horacio Etchichury, doctor en Derecho y Ciencias Sociales, docente de la UNC
La Presidenta de la República envió al Congreso en abril pasado el proyecto de Ley de Tierras, en el cual se fija 20% de las tierras rurales como el máximo que puede estar en manos de personas físicas o jurídicas extranjeras (art. 7). Cada una de éstas puede tener hasta mil hectáreas (art. 9). Los límites no se aplicarán retroactivamente (art. 16); no afectarán los derechos adquiridos de quienes ya sean propietarios de cualquier superficie.
Se ha dicho que el proyecto viola la Constitución Nacional (CN). Hay tres argumentos centrales: 1) Que la Nación no puede regular estas cuestiones porque son atribución de las provincias; 2) Que se afecta el derecho de propiedad; y 3) Que se discrimina a los extranjeros. Creo que los argumentos 1) y 2) no tienen demasiado sustento, pero el 3) sí merece cierta consideración y aconseja hacer cambios.
¿Es asunto provincial o nacional?Regular la propiedad corresponde al Congreso, el cual dicta el Código Civil -CC- (art. 75 inc. 12 de la CN) o las leyes de propiedad horizontal, alquileres o arrendamientos. Ciertamente, las provincias tienen el dominio originario sobre sus recursos naturales (art. 124, CN) y ese concepto puede abarcar las tierras rurales. Sin embargo, eso no les da competencia para regular el derecho de propiedad en sí mismo. De lo contrario, el CC no se aplicaría a ningún bien que fuera propiedad provincial. No podemos confundirnos: ser propietario no es lo mismo que poder legislar sobre propiedad. Las provincias delegaron ese poder al Congreso federal.
¿Se viola el derecho de propiedad?Según ciertas voces, no puede limitarse la posibilidad de acumular tierras (compradas o recibidas por herencia) o de usar dinero propio para adquirir tierras por encima del máximo. Los arts. 14 y 17 de la CN garantizan el derecho a usar y gozar de la propiedad, definida como “inviolable”.
Pero estas cláusulas no pueden leerse aisladamente. La reforma constitucional de 1994 dio la misma jerarquía de nuestra Ley Suprema a tratados de derechos humanos que modifican el concepto tradicional del derecho de propiedad. El art. 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) establece que el “uso y goce” de los bienes puede subordinarse por ley “al interés social”. Por otra parte, el derecho humano de propiedad se limita a “las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar”, según el art. 23 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
¿Cómo queda hoy el derecho constitucional de propiedad?Es inviolable: sólo excepcionalmente puede privarse a alguien de su propiedad y siempre mediante procedimiento especial (expropiación con indemnización previa). El derecho incluye usar, gozar y disponer de los bienes, según la reglamentación (como en todos los derechos). La regulación del uso y goce puede dar prevalencia al interés social. Sin embargo, hay objetos cuyo uso, goce y disposición no puede subordinarse al interés social: los bienes esenciales para la dignidad de la persona y del hogar.
El proyecto no expropia, sólo regula la cantidad máxima que puede tenerse de cierto objeto. No se trata de bienes esenciales. Por lo tanto, el Estado tiene mayor margen para reglamentar, con mayor deferencia hacia el interés social. No se afecta el derecho constitucional de propiedad, tal como quedó definido en 1994.
¿Hay discriminación contra los extranjeros?El trato diferente según la nacionalidad exige aclaraciones. El art. 20 de la CN asegura a las personas extranjeras los mismos derechos civiles que a los nacionales. Menciona particularmente el derecho a “poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos”.
Como respuesta, voceros del Gobierno sostienen que el art. 20 hoy resulta anticuado, ya que se hizo para favorecer la inmigración, y que ya no es aplicable. Rechazo estos argumentos. ¿Cómo vamos a dejar de lado tal o cual parte de la Constitución alegando que es vieja o que ya no queremos su contenido? Habrá que reformar el texto porque no podemos fingir que no está escrito.
Analicemos el art. 20, antes que negarlo. Reconoce a los extranjeros los mismos derechos que el art. 14 asegura a los “habitantes” del país. Por lo tanto, protege a los extranjeros que habitan el país. No se extiende a aquellos que no viven en él.
El art. 20 tampoco ampara a las personas jurídicas extranjeras. Sólo una persona de carne y hueso puede “habitar” el país. El sentido del artículo queda claro cuando vemos que incluye el derecho a “casarse y testar”: únicamente las personas físicas pueden hacerlo.
En conclusión, sí puede limitarse de modo diferenciado el derecho de propiedad de los extranjeros que no habitan en el país y de las personas jurídicas extranjeras. Los extranjeros de carne y hueso, en cambio, tienen los mismos derechos que los argentinos a poseer tierras. El proyecto debe cambiar en ese punto.
Mejor aún: ¿y si vamos al problema de fondo? Pongamos (hacia el futuro) un límite máximo de propiedad rural para cualquier persona, nacional o extranjera. La Constitución de 1994 nos abre el camino para hacerlo.
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