Inconstitucionalidad de un proyecto del Gobierno provincial
La Legislatura de la Provincia no tiene competencia alguna para sancionar un código uniforme como el remitido, ya que ello corresponde a los municipios y comunas. Antonio María Hernández.
El proyecto de Código de Procedimiento Tributario Municipal Unificado que elaboró el Poder Ejecutivo provincial es inconstitucional por las siguientes razones: 1) violenta la autonomía municipal; 2) la Legislatura no tiene atribución para legislar en esa materia, y 3) por el contenido de algunas de sus normas.
Fundamento estas aseveraciones con la brevedad del caso, ya que las expuse con mayor extensión en el seno de la Comisión legislativa respectiva, el primero de noviembre pasado.
La autonomía municipal reconocida en el artículo 123 de la Constitución Nacional comprende como uno de sus órdenes el financiero, que abarca los aspectos tributarios y procedimentales respectivos.
En consonancia con ello, nuestra Constitución Provincial, en su artículo 180, también reconoce “... la autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional” de los gobiernos locales.
Por otra parte, el artículo 186, inciso 3, establece como competencia municipal específica en esta materia: “Crear, determinar y percibir los recursos económico-financieros, confeccionar presupuesto, realizar la inversión de recursos y el control de los mismos”. Y en el inciso 14, como cláusula general de la competencia local: “Ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por esta Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado”.
Al prescribirse los principios de los tributos en el artículo 71, y de la administración pública en el artículo 174, con toda precisión se distingue entre ambos órdenes de gobierno, el provincial y los municipales, con lo que se reafirman las competencias respectivas.
A su vez, tanto las cartas orgánicas municipales como la Ley Orgánica Municipal han regulado, entre las atribuciones de los concejos deliberantes, las tributarias, presupuestarias y otras de carácter financiero. Véanse al respecto el artículo 30, incisos 1, 2, 11, 18, 25, 26, 27 y 30 de la citada ley, y el artículo 64, incisos 14, 15 y 20, de la Carta Orgánica Municipal de Córdoba.
Sin competencia
En consecuencia, la Legislatura de la Provincia no tiene competencia alguna para sancionar un Código uniforme como el remitido, ya que ello corresponde a los respectivos municipios y comunas de manera exclusiva y excluyente, tal como lo mencionamos en el punto anterior. Además, porque ello también surge del artículo 104 de la Constitución Provincial, sobre las competencias de la Legislatura en materia local, que en modo alguno permiten incluir esta legislación.
En efecto, en el inciso 10 se indica la sanción de la Ley Orgánica Municipal y el llamado a referéndum en caso de fusión de municipios. En el inciso 11, el dictado de leyes específicas que deleguen competencias provinciales a los municipios en materia de poder de policía; y en el inciso 12, la sanción de leyes que dispongan la intervención a los municipios.
Esta incompetencia de la Legislatura impide la sanción del Código Uniforme, que si se efectúa, resultará de grosera inconstitucionalidad.
Y ello tampoco puede ser superado por la adhesión que efectúen los gobiernos locales, según lo indicado en el artículo 1º del proyecto.
Por otra parte, es confuso lo expresado al respecto en la nota de elevación del Poder Ejecutivo, en su párrafo tercero: “La sanción del proyecto de ley de que se trata importa la adhesión de municipios y comunas a dicho Código, lo que permitiría una mayor seguridad jurídica tanto en lo atinente a la aplicación de las normas tributarias de manera uniforme, como para posibilitar inversiones en todo el ámbito provincial”.
Lo que surge de manera clara es la voluntad de uniformar y centralizar el sistema, sin respeto por las autonomías municipales y comunales.
Ya que se hace referencia a la seguridad jurídica en dicho mensaje, creemos no hay mejor manera de asegurarla que mediante el cumplimiento estricto de los grandes principios constitucionales, entre los que se encuentra la autonomía municipal, lo que ha distinguido a nuestra provincia en el contexto del derecho público argentino y comparado.
Prueba de ello es el régimen municipal instituido en la Constitución Provincial y en la Ley Orgánica Municipal número 8.102, que han servido como antecedentes de otras constituciones provinciales y de la propia Constitución Nacional, en la reforma de 1994.
Variedad y asimetría
En mi exposición en la Comisión de Economía antes mencionada, formulé objeciones a varias artículos del Código uniforme, que desconocían la autonomía municipal, en los artículos 1, 14, 19, 21 y 22, considerándolos inconstitucionales.
Además, cuestioné la posibilidad de aplicación de otros capítulos con complejos procedimientos en pequeños municipios y comunas.
Pregunté al respecto sobre la “consulta tributaria vinculante” en Impira o Maquinista Gallini, o la “conversión en moneda extranjera, oro o especies” en Guanaco Muerto o Rayo Cortado.
Finalmente, mencioné el artículo 148, que subordina los municipios y comunas a la Secretaría de Ingresos Públicos de la Provincia. Debemos agregar que, previamente, Jorge Gentile había formulado una muy extensa crítica a este Código uniforme.
En torno de la necesidad de mejorar la legislación tributaria, debe avanzarse en políticas de coordinación entre los distintos órdenes gubernamentales, que tengan presente: a) las competencias específicas de los concejos deliberantes y de las comisiones de municipalidades y comunas; b) que un buen régimen municipal debe reconocer la variedad y asimetría que presentan las diferentes realidades económicas, políticas, demográficas y sociales de nuestras localidades y ciudades, que van desde algunas decenas de habitantes hasta más de 1.300.000, lo que repele la idea de la uniformidad.
Así como el Gobierno federal afecta las provincias con su centralismo, no debe ocurrir lo propio entre ellas y sus gobiernos locales.
Necesitamos el cumplimiento del proyecto federal de la Constitución, asentado en las autonomías locales.
*Director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba
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